Règlement modifiant le Règlement sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public : DORS/2021-207

La Gazette du Canada, Partie II, volume 155, numéro 18

Enregistrement
DORS/2021-207 Le 12 août 2021

LOI SUR L'OFFICE D'INVESTISSEMENT DES RÉGIMES DE PENSIONS DU SECTEUR PUBLIC

C.P. 2021-886 Le 11 août 2021

Sur recommandation du président du Conseil du Trésor et en vertu de l'article 50 de la Loi sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public

Modifications

1 (1) Le passage du paragraphe 11(1) du Règlement sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public référence 1 précédant l'alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

11 (1) L'Office ne peut faire un placement direct ou indirect qui représente plus de 10 % de la valeur marchande totale de son actif dans les titres :

(2) Le paragraphe 11(2) du même règlement est modifié par adjonction, après l'alinéa b), de ce qui suit :

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le Règlement sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public (le Règlement) interdit actuellement à l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public (l'Office) d'investir plus de 10 % de la valeur comptable totale des actifs des régimes de pensions du secteur public dans une seule entité ou des entités associées ou affiliées (la limite de 10 %).

Même si le Règlement autorise une exception à la limite de 10 % pour les titres à revenus fixes (c'est-à-dire obligations à rendement nominal, bons du Trésor et obligations à rendement réel) émis par le gouvernement fédéral canadien et les gouvernements provinciaux, il n'existe aucune exception en ce qui concerne les investissements dans les valeurs mobilières émises ou entièrement garanties par le gouvernement des États-Unis d'Amérique (« valeurs mobilières du Trésor américain »). Il s'agit là d'une solution sous-optimale du point de vue du risque/rendement et de la diversification, étant donné que les États-Unis d'Amérique ont de loin le marché obligataire public le plus important et le plus liquide au monde; les titres à revenus fixes canadiens ne représentent qu'une faible proportion du marché mondial des titres à revenu fixe.

Le portefeuille de l'Office repose sur des obligations gouvernementales pour assurer la protection en période de crise et réduire le risque global de son portefeuille d'investissements. Plus précisément, les obligations liées à l'inflation (OLI) font partie de la stratégie d'investissement de l'Office parce que les passifs des régimes de retraite sont très sensibles à l'inflation. Les OLI réduisent le risque de déficit de financement des régimes de retraite.

Étant donné que l'allocation actuelle de l'Office dans les valeurs mobilières du Trésor américain a presque atteint le seuil de 10 %, principalement dans les avoirs des OLI, une nouvelle exception à la limite allégera la contrainte sur l'accès de l'Office à des obligations nominales ou à d'autres types de titres à revenus fixes américains. Compte tenu de l'importance accordée par la loi de l'Office à l'optimisation du rendement, tout en minimisant les risques, on peut constater que l'Office serait en mesure de gérer plus efficacement le risque de portefeuille sans imposer une restriction de diversification intégrée aux valeurs mobilières du Trésor américain qui pourrait être incompatible avec ce mandat.

En outre, en vertu du règlement actuel, la valeur comptable (c'est-à-dire le prix d'achat initial d'un actif) est la base sur laquelle la conformité à la limite de 10 % est mesurée. L'utilisation de la valeur marchande (c'est-à-dire le prix d'un actif sur le marché actuel) facilitera davantage la conformité à la limite de 10 % pour l'Office puisque, au fil du temps, l'allocation d'investissements sera plus souple à mesure que la valeur marchande des actifs du régime augmentera. La mesure de la valeur comptable pourrait entraîner une situation où la limite de 10 % serait atteinte, même si le poids relatif réel d'un certain type d'actif, comme les titres à revenus fixes, pourrait être nettement inférieur à 10 %. La poursuite de l'utilisation de la mesure de la valeur comptable pourrait donc entraîner un portefeuille d'investissements total peu optimisé et équilibré.

Contexte

L'Office, établi en vertu de la Loi sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public (la Loi), est une société d'État opérant de manière indépendante qui a pour mandat de gérer les sommes que lui transfère le gouvernement du Canada pour le financement des prestations de retraites accumulées depuis le 1er avril 2000 par les membres des régimes de pensions de la fonction publique fédérale, des Forces armées canadiennes (FAC) — Force régulière et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), et depuis le 1er mars 2007, les FAC — Force de réserve (les « régimes de pensions du secteur public »). Depuis sa création en 2000, l'Office est devenu l'un des plus importants investisseurs de fonds de pension au Canada, gérant des actifs de plus de 204,5 milliards de dollars en date du 31 mars 2021.

L'Office a pour mandat législatif de gérer les actifs des régimes de pensions dans l'intérêt des cotisants et des bénéficiaires des régimes, dans le but d'obtenir un taux de rendement maximal en évitant les risques de perte indus. Le Règlement impose également certaines règles d'investissement quantitatives. L'objet de la politique sous-jacente de ces règles était à l'origine d'assurer la diversification des actifs du régime, ainsi que de gérer certains risques financiers (comme le risque de faillite ou d'insolvabilité de l'employeur). Cependant, ce type de limite n'est plus aligné aux pratiques exemplaires et vise typiquement des régimes plus petits et moins sophistiqués.

Objectif

L'objectif des modifications au Règlement est de moderniser les règles d'investissement applicables aux régimes de pension du secteur public afin d'ultimement habiliter l'Office à remplir de manière plus efficace son mandat de gestion des actifs de pension dans l'intérêt des contributeurs et des bénéficiaires du régime. Les modifications visent à atteindre cet objectif en :

Description

Les modifications à l'article 11 du Règlement créent une nouvelle exception à la limite de 10 % applicable aux valeurs mobilières du Trésor américain, permettant ainsi à l'Office de détenir plus de 10 % de ses actifs dans des valeurs mobilières émises ou entièrement garanties par le gouvernement des États-Unis d'Amérique. Elles modifient également la base sur laquelle le respect de la limite de 10 % est mesuré de la valeur comptable à la valeur marchande.

Élaboration de la réglementation

Consultation

En tant que gestionnaire d'investissements des régimes de pensions du secteur public désigné par la loi, on a consulté l'Office de près dans l'élaboration des modifications au Règlement. L'Office a soumis une analyse de rentabilité pour démontrer les avantages de la proposition de son point de vue, et d'autres consultations ultérieures ont eu lieu par le biais de discussions et de courriels. L'Office appuie pleinement la mise en œuvre de ces modifications aussitôt que possible et n'a soulevé aucune préoccupation concernant leur conception.

Le gouvernement du Canada, à titre d'employeur, ainsi que les cotisants et les bénéficiaires du régime sont respectivement représentés dans trois comités consultatifs sur les pensions de la fonction publique, des FAC et de la GRC, lesquels sont inscrits la loi. Chaque comité compte des membres nommés par le gouverneur en conseil pour représenter l'employeur, les employés et les pensionnés, et constitue un forum important pour la consultation de ces groupes sur les questions de pension. Les trois comités consultatifs sur les pensions ont été consultés sur ces modifications en juin-juillet 2021. Des membres de chaque comité étaient intéressés de savoir si la mise en vigueur de ces modifications augmenterait le risque de capitalisation du portefeuille, particulièrement pendant les périodes d'instabilité du marché, et la manière dont les allocations des valeurs immobilières seraient surveillées si la limite de 10 % était éliminée. En réponse, on indique que les niveaux de tolérance aux risques sont déterminés sur une base annuelle et que de nombreux mécanismes sont en place, comme des exigences en matière d'établissement de rapports financiers et la poursuite des consultations avec l'Office tout au long de l'année, afin de permettre au promoteur du régime de surveiller si les taux de rendement prévus sont atteints dans les limites des niveaux acceptables de risque. De plus, on explique que ces mesures aident à régler le problème de la volatilité du marché en poursuivant l'établissement d'un portefeuille plus diversifié. Le Comité de gestion de l'actif et du passif (CGAP), qui est composé notamment de membres issus du ministère des Finances Canada, du Secrétariat du Conseil du Trésor Canada (SCT), du Bureau de l'actuaire en chef, du ministère de la Défense nationale (MDN), de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de l'Office, participera également à la surveillance continue des décisions de placement au fil du temps, en vue notamment d'atténuer toute préoccupation quant au niveau de risque apporté au portefeuille. Aucune préoccupation liée à l'adoption ou à la mise en œuvre de ces modifications n'a été mentionnée par les membres de ces comités.

L'exemption de la publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada est justifiée parce que les modifications n'ont pas d'incidence sur le grand public ou le milieu des affaires. Le Règlement se rapporte aux opérations internes du gouvernement, qui ne concernent que les stratégies d'investissement des régimes de pensions de retraite du secteur public fédéral mises en œuvre par l'Office.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Les modifications au Règlement n'exigent pas que le Canada satisfasse aux exigences de consultation et de participation décrites dans un traité moderne, pas plus qu'elles ne créent d'autres responsabilités fédérales en matière de traités modernes.

Choix de l'instrument

Il n'existe pas d'autre instrument pour régler la question. La question relève explicitement du Règlement.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Aucune dépense pour les entreprises, les consommateurs, les Canadiens et le gouvernement n'est associée à la modification du Règlement. Il n'y a pas de répercussions anticipées pour le marché obligataire canadien. On s'attend à ce que tout rajustement futur aux allocations de l'Office dans les valeurs mobilières continue d'être dirigé par des changements dans le rendement attendu de risques ajustés, plutôt que par ces modifications.

On s'attend à ce que la mise en œuvre se traduise par des économies opérationnelles d'environ 10 millions de dollars par année dans les coûts administratifs financiers de l'Office. En raison de la limite de 10 % imposée aux valeurs mobilières du Trésor américain, l'Office utilise des expositions synthétiques à coûts plus élevés, comme l'utilisation de dispositions dérivées et de swaps, pour reproduire les caractéristiques des valeurs mobilières protégées contre l'inflation aux États-Unis sans les acheter. Ces stratégies entraînent des coûts administratifs plus élevés (c'est-à-dire coûts de transaction et frais de gestion) qui sont estimés à environ 10 millions de dollars par année (en fonction des coûts de 30 points de base associés aux expositions synthétiques totalisant 3,2 milliards de dollars) de plus que les coûts relatifs des achats proportionnés des valeurs immobilières du Trésor américain. L'exception à la limite de 10 % pour les valeurs mobilières du Trésor américain devrait effectivement réduire les coûts administratifs généraux du portefeuille nécessaires pour atteindre l'exposition souhaitée des actifs.

De plus, on pourrait réaliser des économies et des gains d'efficience sur le plan opérationnel, car les efforts de surveillance importants actuellement déployés pour s'assurer que le niveau total des fonds ne contrevienne pas à la limite de 10 % pour les valeurs mobilières du Trésor américain ne seraient plus nécessaires.

Des avantages seront réalisés pour le fonds de pension en général, puisque les modifications augmenteront la souplesse de la gestion des placements et aideront à en atténuer les risques. Au fur et à mesure que la taille et la maturité du fonds de pension augmenteront, l'Office jouira d'une plus grande souplesse lui permettant de prendre des décisions de placement en se fondant sur les caractéristiques qui leur sont propres sur le plan du risque et du rendement, notamment en raison de l'allègement de la limite de 10 % de la mesure concernant la valeur comptable. Par ailleurs, l'Office ne sera plus limité en ce qui a trait à la taille de ses allocations dans le marché des titres américains liquides à revenu fixe, ce qui lui permettra de mieux se protéger contre le risque associé à la volatilité du marché et l'inflation. Ces assouplissements permettront à l'Office de réduire le risque général du portefeuille en ajustant les allocations de titres de façon continue, afin d'atteindre les objectifs de rendement et de satisfaire aux besoins de liquidité.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s'applique pas, puisqu'il n'y a aucune incidence associée sur les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s'applique pas, puisqu'il n'y a aucune incidence sur les entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les modifications au Règlement ne sont pas élaborées dans le cadre d'un arrangement relatif à une coopération coordonnée en matière de réglementation. Toutefois, l'exception pour les valeurs mobilières du Trésor américain dans les modifications est conforme à la législation provinciale sur les normes de régime de pensions dans d'autres juridictions canadiennes comme l'Ontario et le Québec. De plus, le Règlement de 1985 sur les normes de prestations de pension — lequel s'applique à tous les régimes de retraite de réglementation fédérale — a été modifié en 2016 afin de mesurer la conformité à sa limite de 10 % sur la valeur marchande plutôt que sur la valeur comptable.

Enfin, ces modifications sont conformes aux pratiques exemplaires de l'industrie mondiale, y compris les avis émis par les Lignes directrices de l'Organisation de coopération et de développement économiques sur la gestion des actifs des fonds de pension.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, l'analyse préliminaire a permis de conclure qu'aucune évaluation environnementale stratégique n'était nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n'a été relevée pour cette proposition.

Mise en œuvre

Le règlement modifié entre en vigueur à son enregistrement. Des consultations avec l'Office ont eu lieu au sujet de la stratégie de mise en œuvre des modifications réglementaires. Les activités de modélisation, de surveillance et d'établissement du portefeuille de l'Office seraient ajustées progressivement et judicieusement pour transférer des fonds aux allocations optimales au sein du cadre de limite quantitative nouvellement adaptée résultant de ces modifications. Plus précisément, l'Office est prêt à appliquer les modifications du Règlement au moyen de rajustements dans les contraintes imposées aux gestionnaires des actifs qui supervisent les classes d'investissements pertinentes, en ajustant les exercices de rééquilibrage et en rationalisant en conséquence les rapports de conformité réglementaire.

Le CGAP, auquel préside la Direction des politiques et des programmes de pension du SCT, continuera d'assurer une surveillance importante des activités de placement de l'Office dans une optique de tolérance au risque. Le CGAP continuera également de surveiller le niveau de risque du portefeuille de l'Office afin de veiller à ce qu'il demeure proportionnel aux limites acceptables établies par le promoteur du régime.

Personne-ressource

Thérèse Thy Ngo
Directrice principale
Politique sur les pensions et relations avec les intervenants
Secteur des Relations avec les employés et de la rémunération globale
Bureau de la dirigeante principale des ressources humaines
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Téléphone : 613‑324‑5166
Courriel : Therese.Ngo@tbs-sct.gc.ca