Vol. 143, n^o 13 — Le 24 juin 2009

Enregistrement

DORS/2009-177 Le 11 juin 2009

CODE CRIMINEL

Décret de désignation de la Nouvelle-Écosse relativement aux dispositions sur le taux d’intérêt criminel du Code criminel

C.P. 2009-946 Le 11 juin 2009

Attendu que la Nouvelle-Écosse a adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts;

Attendu que le lieutenant-gouverneur en conseil de la Nouvelle-Écosse a demandé à la gouverneure en conseil de désigner cette province pour l’application de l’article 347.1 (voir référence a) du Code criminel (voir référence b),

À ces causes, sur recommandation du ministre de la Justice et du ministre de l’Industrie et en vertu du paragraphe 347.1(3) (voir référence c) du Code criminel (voir référence d), Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret de désignation de la Nouvelle-Écosse relativement aux dispositions sur le taux d’intérêt criminel du Code criminel, ci-après.

DÉCRET DE DÉSIGNATION DE LA
NOUVELLE-ÉCOSSE RELATIVEMENT AUX
DISPOSITIONS SUR LE TAUX D’INTÉRÊT
CRIMINEL DU CODE CRIMINEL

PROVINCE DÉSIGNÉE

1. La Nouvelle-Écosse est désignée pour l’application de l’article 347.1 du Code criminel.

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent décret entre en vigueur à zéro heure, heure de l’Atlantique, le premier jour où les mesures législatives ci-après sont toutes en vigueur :

a) les articles 18B à 18S et 18U de la loi de la Nouvelle-Écosse intitulée Consumer Protection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édictés par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25;

b) le règlement de la Nouvelle-Écosse intitulé Payday Lenders Regulations pris en vertu de l’article 18U de la loi intitulée Consumer Protection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édicté par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25;

c) l’ordonnance datée du 31 juillet 2008 rendue par l’organisme appelé Nova Scotia Utility and Review Board, en vertu de l’article 18T de la loi intitulée Consumer Protection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édicté par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT
DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Résumé

Question

Prêts sur salaire : contexte

Un prêt sur salaire est typiquement un prêt à court terme pour un faible montant. En général, les prêts se chiffrent en moyenne à quelque 300 $ avec un terme d’environ 10 jours. Actuellement, on dénombre approximativement 1 400 établissements au Canada qui accordent des prêts sur salaire, et quelques 32 en Nouvelle-Écosse. Lorsqu’il est exprimé comme un taux d’intérêt annuel effectif, les coûts d’emprunt totaux assumés par le consommateur pour un prêt sur salaire typique peuvent atteindre les cents ou milles pour cent. De plus, les préoccupations persistent en ce qui a trait aux pratiques inéquitables associées avec l’industrie du prêt sur salaire. Parmi ces préoccupations figurent les coûts d’emprunt extrêmement élevés, les pratiques de recouvrement abusives et la divulgation inadéquate des obligations contractuelles.

La demande de désignation de la Nouvelle-Écosse : contexte

Le 5 mai 2008, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a demandé une désignation du gouverneur en conseil pour l’application de l’article 347.1 du Code criminel. Cette demande a été présentée, au nom du lieutenant-gouverneur en conseil de la Nouvelle-Écosse, par le ministre responsable de Services Nouvelle-Écosse et des Relations municipales, au ministre de la Justice et au ministre de l’Industrie.

Dans sa demande, le ministre responsable de Services Nouvelle-Écosse et des Relations municipales note que l’assemblée législative de la Nouvelle-Écosse a adopté des modifications législatives provinciales qui, une fois en vigueur, permettront de mettre en œuvre un certain nombre de mesures propres à bien protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire dans la province, dont le coût total des frais d’emprunt. La loi de la Nouvelle-Écosse intitulée An Act to amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act a reçu la sanction royale le 23 novembre 2006. Voici quelques-unes des mesures de protection prévues dans cette loi :

• il est interdit de reconduire des prêts (les prêts à répétition, qui peuvent devenir particulièrement dispendieux pour les consommateurs);
• une période de réflexion d’au moins 24 heures (permettant aux consommateurs d’annuler leurs prêts sans frais s’ils décident de le faire d’ici la fin du prochain jour ouvrable suivant le jour où ils ont contracté le prêt);
• des exigences particulières en matière de divulgation contractuelle, comme la divulgation du coût d’emprunt total exprimé en taux de pourcentage annuel.

La loi délègue au NSUARB la tâche de tenir les audiences publiques sur la question de savoir quel devrait être le coût d’emprunt maximum approprié pour les prêts sur salaire dans la province. Par suite des audiences tenues du 21 au 25 janvier 2008, et après avoir pris en considération un certain nombre de mémoires d’intervenants, le NSUARB a publié un rapport le 31 juillet 2008, dans lequel il conclut que le coût d’emprunt maximum pour les prêts sur salaire dans la province devrait s’établir à 31 $ par tranche de 100 $ empruntés.

Le paragraphe 347.1(3) du Code criminel stipule que « le gouverneur en conseil, à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil de toute province, désigne par décret cette dernière pour l’application du présent article, à condition que celle-ci ait adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts. »

Contexte du processus de désignation

La désignation par décret joue un rôle important dans l’application, à certaines conventions de prêts sur salaire, de l’article 347 du Code criminel, la disposition s’appliquant au taux d’intérêt criminel, et de l’article 2 de la Loi sur l’intérêt. L’article 347 du Code criminel érige en infraction le fait de conclure une convention pour percevoir des intérêts à un taux annuel effectif supérieur à 60 % ou de percevoir des intérêts à un tel taux.

En vertu de l’article 347.1, une convention de prêt sur salaire sera exemptée de l’application de l’article 347 si :

a) la somme prêtée sur salaire est d’au plus 1 500 $ et la durée de la convention est d’au plus 62 jours;

b) le prêteur sur salaire est titulaire d’une licence ou de toute autre forme d’autorisation expresse lui permettant d’accorder des prêts sur salaire;

c) la province ou le territoire est désigné par le gouverneur en conseil.

Pour qu’une province ou un territoire soit désigné par le gouverneur en conseil, la province ou le territoire doit :

a) demander, par l’entremise de son lieutenant-gouverneur en conseil, une désignation au gouvernement fédéral;

b) adopter des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts sur salaire.

Une désignation est une des conditions préalables à une exemption de l’application de l’article 347 du Code criminel. Afin d’obtenir une désignation, la province ou le territoire écrit aux ministres fédéraux de la Justice et de l’Industrie en demandant la désignation. La province ou le territoire joint à la lettre :

a) une copie du décret, pris par le lieutenant-gouverneur en conseil, en vertu duquel il demande la désignation fédérale aux fins de l’application de l’article 347.1;

b) la loi et, le cas échéant, le règlement qui démontre que la province ou le territoire a les mesures législatives nécessaires pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, y compris une exigence selon laquelle le prêteur sur salaire doit être titulaire d’une licence ou d’une autre forme d’autorisation expresse lui permettant de conclure une convention de prêt sur salaire, et que ces mesures fixent un plafond au coût total des prêts.

Une fois la lettre reçue et après avoir déterminé si les critères préalables à la désignation sont satisfaits, les ministres de la Justice et de l’Industrie recommandent au gouverneur en conseil d’accorder ou non la désignation. Si la désignation est approuvée, l’entrée en vigueur du décret fédéral pourrait être liée à un événement futur, par exemple, l’entrée en vigueur de la loi provinciale ou territoriale.

Au moment où la province ou le territoire envoie la demande de désignation, il suffit que la province ou le territoire ait mis en place un mécanisme de plafonnement du coût des prêts sur salaire; il n’est pas nécessaire que la province ou le territoire ait déjà établi le coût maximum exact. Toutefois, la désignation ne peut être accordée qu’une fois que le coût maximum d’emprunt a été déterminé par la province ou le territoire. L’entrée en vigueur subséquente de la désignation coïncidera avec l’entrée en vigueur des mesures provinciales ou territoriales.

Objectifs

En désignant la Nouvelle-Écosse pour l’application de l’article 347.1 du Code criminel, le gouverneur en conseil s’assure que la province dispose de la souplesse nécessaire pour réglementer l’industrie des prêts sur salaire comme elle le juge approprié. Vu que le coût des frais d’emprunt pour les prêts sur salaires typiques dépasse le plafond du taux d’intérêt criminel de 60 % fixé à l’article 347, il se peut que la province éprouve de la difficulté à réglementer l’octroi de tels prêts et à délivrer les licences (plutôt que de les interdire tout simplement), parce que faire cela mènerait essentiellement à la reconnaissance officielle d’une activité criminelle.

Description

Le Décret désigne la Nouvelle-Écosse aux fins des dispositions sur le taux d’intérêt criminel prévues à l’article 347 du Code criminel. Ce décret constitue un élément d’un cadre législatif visant à exempter certaines conventions de prêt sur salaire de l’application de l’article 347 du Code criminel et de l’article 2 de la Loi sur l’intérêt. Bon nombre de responsables gouvernementaux considèrent l’exemption à l’article 347 comme étant nécessaire, car elle leur permet de réglementer l’industrie des prêts sur salaire, notamment en imposant une limite claire au coût total d’emprunt.

Le Décret entre en vigueur le premier jour où les mesures ci-après sont toutes en vigueur :

a) les articles 18B à 18S et 18U de la loi de la Nouvelle-Écosse intitulée Consumer Protection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édictés par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 ofthe Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25;

b) le règlement de la Nouvelle-Écosse intitulé Payday Lenders Regulations pris en vertu de l’article 18U de la loi intitulée Consumer Protection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édicté par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25;

c) l’ordonnance datée du 31 juillet 2008 rendue par l’organisme de la Nouvelle-Écosse appelé Nova Scotia Utility and Review Board, en vertu de l’article 18T de la loi intitulée ConsumerProtection Act, R.S.N.S. 1989, ch. 92, édicté par l’article 2 de la loi intitulée An Act to Amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, Consumer Protection Act, S.N.S. 2006, ch. 25.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Le paragraphe 347.1(3) du Code Criminel stipule clairement qu’un décret est le seul mécanisme disponible pour désigner la province de la Nouvelle-Écosse aux fins de l’article 347.1 de cette loi.

Le fait de s’abstenir de désigner la Nouvelle-Écosse aux fins de l’article 347.1 du Code criminel empêcherait effectivement la Nouvelle-Écosse de mettre en œuvre son cadre réglementaire visant à protéger les consommateurs de prêts sur salaire, particulièrement ses frais d’emprunt maximums, qui font partie intégrante du cadre de réglementation.

Avantages et coûts

Il n’y a pas de coûts associés directement avec le décret fédéral. Si tant est qu’il y en ait, les coûts ou avantages reviendront aux habitants de la Nouvelle-Écosse en raison de la mise en œuvre du cadre de réglementation provincial. Les prêteurs sur salaire en activité dans la province devront assumer certains coûts réglementaires, plus concrètement sous la forme d’un droit de licence annuel de 3 000 $ pour chaque établissement de prêt sur salaire, payable à la province. Vu qu’on dénombre environ 32 établissements de prêt dans la province, cela porte le coût total à 96 000 $. Certains consommateurs de la Nouvelle-Écosse pourraient être obligés d’assumer des coûts, si ces prêteurs qui demandent moins que le nouveau taux maximum augmentent leur frais jusqu’au niveau maximum. Parallèlement, les prêteurs sur salaire bénéficieront de la stabilité réglementaire qui était absente jusqu’à présent. Les consommateurs profiteront d’avantages, dont une plus grande protection, étant donné qu’une industrie qui n’était pas réglementée à ce jour deviendra assujettie à des interdictions en ce qui concerne certaines pratiques d’affaires inéquitables. Les consommateurs pourraient réaliser quelques économies dans la mesure où certains fournisseurs des prêts les plus chers seront obligés de réduire leurs coûts au niveau maximum. Pourtant, il est possible qu’il n’y ait pas beaucoup d’économies à cet égard, étant donné que la plupart des prêteurs demandent déjà moins que le nouveau maximum.

Consultation

On a tenu de vastes discussions fédérales, provinciales et territoriales (FPT), ainsi que des consultations publiques, sur une période de neuf ans, qui ont mené à l’élaboration du projet de loi C-26, Loi modifiant le Code criminel (L.C. 2007, ch. 9). Le projet de loi C-26 est entré en vigueur lorsqu’il a reçu la sanction royale, le 3 mai 2007, ajoutant l’article 347.1 au Code criminel.

Les administrations FPT ont discuté pour la première fois en 1998 de la possibilité d’exclure les prêts sur salaire du champ d’application de l’article 347 du Code criminel.

En 1999, après des discussions préliminaires entre les ministres FPT responsables de la Justice, les ministres FPT responsables de la Protection du consommateur (au fédéral, le ministre de l’Industrie) ont demandé au Comité des mesures en matière de consommation, groupe de travail formé de hauts fonctionnaires FPT, d’examiner les questions relatives à l’industrie parallèle du prêt à la consommation. Cette industrie comprend notamment les prêteurs sur gages et les établissements « louer pour acheter » et de prêts sur salaire.

En 2000, le Comité a tenu à Vancouver une table ronde publique qui rassemblait des intervenants provenant de l’industrie et des organismes de protection des consommateurs, afin de recueillir les différents points de vue à propos de ce que pourrait constituer un cadre réglementaire approprié au marché parallèle du crédit. La table ronde fut suivie d’un questionnaire transmis aux principaux prêteurs sur salaire dans le but de mieux informer les fonctionnaires sur le fonctionnement de l’industrie des prêts sur salaire.

En 2002, le Comité a mené des consultations publiques auprès des intervenants en vue d’examiner les modifications possibles à l’article 347 du Code criminel dans le but de réglementer l’industrie du prêt sur salaire. En 2004 et 2005, il a consulté le public à nouveau afin de déterminer les éléments appropriés d’un cadre de protection des consommateurs propre à réglementer l’industrie du prêt sur salaire. Pour chacune de ces consultations, des questionnaires ont été envoyés directement aux principaux représentants de l’industrie et de la protection des consommateurs, ainsi qu’à d’autres parties intéressées. De plus, les documents de consultation ont été rendus publics sur Internet.

Ces diverses consultations ont révélé que la majorité des intervenants de l’industrie convenaient que des modifications au Code criminel permettant l’exemption de certaines conventions de prêt sur salaire du champ d’application de l’article 347, accompagnée d’un cadre réglementaire de protection des consommateurs, constitueraient une bonne approche. La majorité des groupes de protection du consommateur et des universitaires consultés partageaient cette opinion. Certains groupes de protection des consommateurs ont cependant affirmé qu’il ne devrait pas y avoir d’exemption au champ d’application de l’article 347 et que ses dispositions devraient être appliquées rigoureusement par les provinces et les territoires.

L’engagement public de la Nouvelle-Écosse a consisté notamment en des procédures législatives qui ont mené à l’adoption de la loi intitulée An Act to amend Chapter 92 of the Revised Statutes, 1989, the Consumer Protection Act en 2006. Cela a été suivi par un processus de consultation public sur les Payday Lenders Regulations, durant l’été de 2007, qui a compris la publication d’un document de discussion en ligne — distribué aux intervenants. En outre, le NSUARB a tenu une semaine d’audiences en janvier 2008 sur le plafond du coût d’emprunt, puis invité les intervenants à lui soumettre des mémoires sur un éventail de questions connexes jusqu’en mars 2008. Le 31 juillet 2008, le NSUARB a émis un rapport dans lequel il fixe un taux maximum pour les prêts sur salaire dans la province de 31 $ par tranche de 100 $ empruntés.

Ce décret a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 7 mars 2009. Un commentaire a été reçu, de la part de fonctionnaires du Ministère de Services Nouvelle-Écosse et des Relations avec les municipalités, afin de signaler une faute d’édition.

Option choisie et coopération

L’option choisie est de désigner la Nouvelle-Écosse pour l’application de l’article 347.1 du Code criminel, conformément à la demande de cette province. Dans le contexte des dispositions législatives exposées dans l’article 347.1, il existe essentiellement deux options — désigner ou ne pas désigner — fondées sur le respect ou non des critères. L’analyse du cadre de réglementation de la Nouvelle-Écosse (lois, règlements et décision du NSUARB) révèle qu’il respecte les critères préalables à la désignation fédérale, en vertu du paragraphe 347.1(3).

La décision de désigner la Nouvelle-Écosse se traduira par des avantages pour les habitants de la province qui utilisent les prêts sur salaire. Comme il est mentionné ci-dessus, les diverses mesures de protection prévues dans la loi et le règlement de la Nouvelle-Écosse permettront d’assurer une meilleure divulgation des obligations et droits contractuels des consommateurs, d’établir une période de réflexion et d’interdire les reconductions coûteuses.

Les frais maximums de 31 $ par tranche de 100 $ empruntés ne devraient pas réduire sensiblement les coûts globaux assumés par les consommateurs au titre des prêts sur salaire accordés dans la province, sauf parmi les prêteurs qui imposent actuellement des frais plus élevés, ce qui semble représenter peu de prêteurs, selon le rapport de le NSUARB. (Selon les recherches commandées par le NSUARB, les taux observés dans la province varient dans une fourchette de 15 $ par 100 $ à 35 $ par 100 $, mais la plupart sont inférieurs à 30 $.) Toutefois, les motifs de la décision du NSUARB reposent sur son avis selon lequel l’instauration d’une structure de frais maximums non contraignante devrait favoriser l’intensification de la concurrence dans l’industrie du prêt sur salaire dans la province, et cette concurrence sera favorable aux besoins des consommateurs. Comme l’affirme le Conseil : le taux maximum fixé par le Conseil doit être suffisamment élevé pour permettre au marché de fonctionner comme il convient, tout en empêchant aussi les prêteurs d’imposer des frais excessifs.

Par conséquent, forte d’un ensemble de mesures législatives visant à protéger les consommateurs, dont des frais maximums, la Nouvelle-Écosse semble prête à aller de l’avant avec la mise en œuvre de son régime de réglementation. Le régime de la Nouvelle-Écosse imposera un certain fardeau aux prêteurs sur salaire, mais la réaction des prêteurs à l’approche adoptée par la province a été essentiellement positive, ce qui indique que ce fardeau ne semble pas être excessif.

Le régime a une portée très étroite, s’appliquant seulement aux prêteurs sur salaire, et n’a donc pas d’effet sur les autres secteurs. De même, la désignation fédérale n’a pas d’incidence sur l’application de l’article 347 hors d’un ensemble étroitement défini de conventions de prêts sur salaire que peuvent conclure les prêteurs sur salaire titulaires d’une licence délivrée par la province.

Mise en œuvre, application et normes de service

Les responsables fédéraux informeront leurs homologues de la Nouvelle-Écosse une fois que le Décret aura été accordé. Le Décret entrera en vigueur le premier jour où l’ensemble des mesures législatives de la Nouvelle-Écosse entre en vigueur. La province pourra informer l’industrie et le public des nouvelles exigences et mesures de protection conformément à ses pratiques de réglementation normales.

La protection des consommateurs au sein de l’industrie du prêt sur salaire relève de la compétence des provinces. Une fois que la désignation sera accordée, le gouvernement du Canada aura donc comme tâche de surveiller la situation pour s’assurer que la Nouvelle-Écosse continue d’avoir des mesures qui permettent de protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, dont le coût maximum des frais d’emprunt. Advenant que de telles mesures ne soient plus en vigueur, le gouverneur en conseil révoquera la désignation conformément au paragraphe 347.1(4) du Code criminel.

Les conventions de prêt sur salaire sont assujetties aux exigences de l’article 347 du Code criminel concernant les taux d’intérêts criminels et pourront donner lieu à des actions en justice si elles ne satisfont pas aux exigences prévues au paragraphe 347.1(2). L’article 347 est une infraction mixte. Sur mise en accusation, la peine maximale applicable à une infraction en vertu de l’article 347 est un emprisonnement de cinq ans. Par procédure sommaire, la peine maximale est une amende de 25 000 $ et/ou un emprisonnement de six mois. C’est le procureur général de la province où les infractions présumées ont eu lieu qui assume la poursuite des infractions en vertu de l’article 347 du Code criminel.

Mesures de rendement et évaluation

Le Décret a pour objectif de faire en sorte que la Nouvelle-Écosse dispose de la souplesse nécessaire pour protéger les bénéficiaires des prêts sur salaire dans la province. Pour que cet objectif soit atteint, la province doit mettre en œuvre son cadre législatif visant à réglementer les prêts sur salaire et mettre en place les mécanismes de contrôle de l’industrie du prêt sur salaire. La Nouvelle-Écosse s’attend à ce que ses mesures législatives soient en vigueur au début de 2009, une fois que le Décret aura été pris.

L’évaluation de l’efficacité du cadre adopté par la Nouvelle-Écosse pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire dans la province incombe à la Nouvelle-Écosse, vu que la question relève de sa compétence. Toutefois, les responsables provinciaux demeurent en contact avec leurs homologues fédéraux, et avec les responsables dans les autres provinces, en vue de considérer les diverses approches provinciales permettant de protéger les consommateurs du prêt sur salaire.

Personnes-ressources

Paula Clarke
Avocate
Section de la politique en matière de droit pénal
Ministère de la Justice
284, rue Wellington
Ottawa (Ontario)
K1A 0H8
Téléphone : 613-957-4728
Télécopieur : 613-941-9310
Courriel : paclarke@justice.gc.ca

David Clarke
Analyste principal des politiques
Bureau de la consommation
Industrie Canada
235, rue Queen
Ottawa (Ontario)
K1A 0H5
Téléphone : 613-957-8717
Télécopieur : 613-952-6927
Courriel : david.clarke@ic.gc.ca

Référence a
L.C. 2007, ch. 9, art. 2

Référence b
L.R., ch. C-46

Référence c
L.C. 2007, ch. 9, art. 2

Référence d
L.R., ch. C-46

AVIS :
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